饲草是草食畜牧业发展的物质基础。发展饲草产业，是加快补齐我国牛羊肉和奶类供给短板的前提条件，是我国现代农业发展的重要组成部分。党中央、国务院高度重视饲草产业发展，2015年起每年的中央一号文件都强调要大力发展饲草产业。2022年农业农村部制定发布《“十四五”全国饲草产业发展规划》，对于指导我国饲草产业高质量发展、保障草食畜产品和强化粮食安全，具有重要战略意义和现实意义。在当前我国人口基数大，人均土地资源和水资源十分有限，而且分布不均衡，举国上下狠抓粮食安全的大背景下，如何有效协调解决饲草产业发展的土地、水等资源问题，如何卓有成效地抓好《规划》的落实和落地问题，如何解决饲草在哪里种和如何种的问题，仍面临许多现实的挑战。笔者认为，依据我国国情，要切实解决饲草产业发展难题，促进饲草业和草食畜牧业高质量发展，必须认真打好六张牌，努力做好“三不争”大文章。
所谓“三不争”，就是指“不与人争粮，不与粮争地，不与粮争水”。事实上，由于我国及世界粮食安全的危机感和紧迫性，在不少领域已有“不与人争粮、不与粮争地”的共识，比如，在生物能源、稻渔共作、菌草开发、木本油料、药食同源开发等多个领域，都先后提出了“不与人争粮、不与粮争地”的策略。2007年原农业部出台《农业生物质能产业发展规划（2007 年-2015 年）》，明确提出要把保障国家粮食安全作为农业发展的第一任务，开发能源作物应“不与人争粮、不与粮争地”。 亚洲开发银行基于亚洲区域尚有5.6亿人口处于饥饿状态，占到全球饥饿人口的2/3左右的认识，明确提出不支持将可以种植粮食的土地用来种植最终生产生物燃料的作物。随着我国草食畜牧业的发展，饲草需求缺口将越来越大，但考虑到我国人口基数大、粮食安全特别是口粮安全居头等重要地位的国情，应当明确饲草生产“不与人争粮，不与粮争地”的策略。同时，考虑到我国还是一个人均水资源贫乏的国家，人均水资源仅为世界平均水平的25%，确保粮食安全，首先要确保水对粮食生产的保障和支持。因此，坚持“不与人争粮，不与粮争地，不与粮争水”应是我国饲草产业健康永续发展的一个重要原则。
强调饲草生产“三不争”原则，归纳起来主要有四个方面的原因。一是从历史的经验看，民以食为天，吃饭问题是头等大事。在历史上一直以农耕文明为特色的中国，粮食安全是头等重要的事情。二是从资源的有限性来看，我国耕地资源、水资源都十分紧缺，紧缺的水土资源应优先确保最紧要的事项。优先确保粮食安全是绝对正确的。三是从当前国际资源条件来看，只有美国等少数国家由于水土资源充裕，积极倡导利用大量土地发展生物能源，而亚洲、非洲等不少国家由于饥饿人口众多，都不支持利用土地资源发展生物能源等。四是从远的和近的国际政治局势看，粮食和能源都可能是战争和外交的可利用武器，完全依靠国际市场难以保障中国14亿人口的吃饭问题，因此，饭碗必须牢牢端在自己的手里。
要做好“三不争”文章，关键要打好如下六张牌：
一要打好粮食分账牌。按照联合国粮农组织(FAO)的定义，粮食安全是指保证人类能够得到为了生存和健康所需要的足够食品。近年来我国连年粮食丰收，已连续多年稳定在1.3万亿斤以上，人均占有量达到480公斤，远高于国际粮食安全400公斤的标准线。但同时我国也是世界上最大的粮食进口国，2021年进口大豆、油料和肉类相当于9亿亩土地的粮食生产量。我国粮食安全的现状是口粮绝对安全、饲料粮缺口较大。现在仍然存在的“人畜共粮”问题使我国粮食安全战略陷入很深的困境。任继周院士早在2003年就建议我国口粮和饲料粮应按“2+5”模式进行人畜分粮，即，口粮用 2×108 吨 和畜用 5×108 吨，两者合计 7×108 吨。这是很有预见性的一个测算。将口粮和饲料粮分账管理、分级保障，是有效解决粮食安全问题的一条重要途径。对于口粮，要确保绝对安全，包括考虑极端气候、国际政治等因素波动下的绝对安全，确保高标准农田原则上全部用于粮食生产，自给率达到100%。对于饲料粮，则要多途径最大限度地确保安全，充分利用“四荒资源”，优化生产结构，提高保障的力度和质量，且不与粮争地。
二要打好闲田资源利用牌。我国地大物博，生态气候类型复杂，各地每年约有农闲田地4亿亩。这些空闲的土地资源要生产一季成熟的粮食作物比较困难，但其水、热、光等自然资源足以生产一季优质牧草。因此，如何利用好农闲田地种植优质牧草，是解决我国粮食和饲草料安全的一个重要环节。近年来，国内外学者已对闲置农田种草展开了系统研究。将牧草引入当地农作物系统中，可以充分发挥土地利用率，提升牧草产量，推进农业综合发展；在全国各地不同的农闲田地中，通过合理的时间与空间构建，引入饲草种植的新模式，建立新型的草田轮作制度，可以促进农业结构的优化和变革；利用闲置土地作为牧草种植区域，有利于牛羊产业的提质增效，促进草食畜牧业的健康持续发展；充分挖掘农作物种质资源潜力，选育和利用饲用玉米、饲用大豆、饲用高粱、饲用稻、饲用谷子等资源和品种（系），可以有效扩充饲用作物资源和品种库，有效提高草田轮作模式的多样性。
三要打好中低产田和边际土地资源利用牌。据原农业部《关于全国耕地质量等级情况的公报》统计，我国耕地超七成以上属于中低产田，面积达13.28亿亩（高树琴等，2020）。我国拥有各类边际土地11.7亿亩，其限制因子包括干旱、寒冷、贫瘠、盐碱、酸度大等（曹晓凤等，2021）。中低产田和边际土地种植粮食的单产能力不高，但种植牧草因以收获茎叶等营养体为目的，对生长期内气候和土地资源的时间匹配性要求相对不严，能更充分地利用气候、土地和生物资源，可使单位面积的生物量大幅度提高，可以有效解决饲草料的缺口问题。要加大力度，依靠技术攻关和集成，培育和推广适应不同类型中低产田和边际土地制约条件的饲草和饲用作物新品种，研发示范可持续改良不同类型制约条件的综合治理和利用技术，建立不同地区高效节水、节肥、节地的饲草种植模式，持续提高土地综合生产能力。
四是打好优质抗逆乡土植物利用牌。乡土草种在当地起源或在当地长期驯化过程中，具有极强的适应当地气候、土壤等环境的特性，在畜牧业发展和生态修复过程中是抗逆性和适宜性最强的草种和非常珍贵的种质资源，但一直以来没有受到足够的重视，开发和利用则更少。面对当前草品种主要以国外进口品种为主、在当地适应性和稳定性较差的“卡脖子”问题，亟需要有计划地加强不同地区乡土草资源的搜集、评价和选育利用工作。要系统开展乡土草核心基因资源重要性状的精准鉴定，鉴选、挖掘高产、优质、抗病虫、抗逆等优质资源供遗传研究和育种应用；利用基因芯片、基因组重测序技术，开展种质资源基因型精准鉴定，结合表型，挖掘育种关键基因位点；利用有性杂交、EMS诱变、分子标记辅助、转基因育种等技术，发现优异等位变异基因，开发关键功能基因分子标记，选育适宜不同地区乡土草产业发展需求的新品种（系）；以引种理论为基础，有计划开展乡土草的区域扩种引种试验，加大乡土草扩繁和应用力度。
五要打好饲草高效加工和综合利用牌。首先要重视饲草的收获和加工，依据不同地区和时期的气候和饲草生产条件，合理规划安排，加工制作高质量的饲草干草、草粉草粒以及青贮饲料等，有效降低饲草营养损失率，提高饲草产品等级和动物适口性及消化率。同时，要高度重视非常规饲草料资源的开发利用。我国非常规饲草料资源十分丰富，主要有农作物副产物类（秸秆类、非主食的茎叶）、糟渣类、麦麸类、食用菌的菌渣类、饼粕类、林业副产品类（木本饲草料资源、木材加工下脚料等）等，但开发利用远未得到足够重视，开发利用技术也远未成熟，加工和利用的标准薄弱，资源利用率很低。以作物秸秆为例，我国每年生产作物秸秆资源量达9亿吨，利用率不足一半。要加大力度加强对非常规饲草资源的营养价值评价、菌解加工技术、安全利用等方面的研究和示范，切实拓宽饲草料资源的生产和利用渠道。
六要打好统筹管理效率牌。饲草种植、收获、加工和利用是一个复杂的系统工程，应像种植作物一样管理饲草种植，加强各个环节的系统管理，通过环节耦合出效益。要加强区域布局管理，合理进行饲草种植的时空布局，合理进行种草和养畜的空间布局，减少饲草远距离调用的费用。建立饲草种植和养殖的数据库，依托大数据技术高效管理饲草的生产、收储和调配利用。
为了保障“三不争”真正落实到位，提出以下政策建议：
一是完善粮食统计口径。按照人畜分粮的原则，建立新的口粮和饲料粮以及饲草料的统计体系，合理核算各类粮食的自给率和保障率，探讨保障各类粮食的方法和途径。
二是建立长期稳定的粮食安全宣传体系。开展系统的全国粮食安全战略研讨，正确定义既符合国际规定又符合国情的粮食安全概念，有效引导全国各地保障粮食和其他作物的生产。
三是加强粮食和饲草生产科技体系的建设。加强种业、草田轮作技术、收获加工和利用等关键技术的研发，保障粮食和饲草料的安全供给。
四是科学规划，算好土地、水等资源帐。以节水、节肥、节地等技术突破为基础，在保障粮食生产供给的基础上，统筹饲料粮、饲草等作物生产的用水、用地分配，提高土地和水资源利用的整体效益。